在十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)提出了關(guān)于提請審議土壤污染防治法草案（以下簡稱草案）的議案。據(jù)全國人大環(huán)資委副主任委員羅清泉介紹，全國人大常委會(huì)將制定土壤污染防治法納入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，由全國人大環(huán)資委負(fù)責(zé)牽頭起草和提請審議。

對此，全國人大常委、中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，相比大氣和水污染防治立法已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)、相對成熟，我國土壤污染防治立法才剛剛起步，因此在審議和公開征求意見的時(shí)候需要廣泛討論，制定一部科學(xué)的法律。

全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春表示，草案的進(jìn)展要看審議的情況和社會(huì)各界的反饋，一般一部新的法律要經(jīng)過全國人大常委會(huì)三次審議才會(huì)通過。

為何急需立法？

土壤污染問題與大氣、水污染問題同樣受到全社會(huì)關(guān)注， 土壤污染防治作為重大環(huán)境保護(hù)和民生工程，已經(jīng)納入國家環(huán)境治理體系。

但長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的最終受體，已受到明顯影響。

為此，就土壤污染防治法立法的必要性和可行性，羅清泉提出了三大理由。

首先，土壤污染防治法律制度缺失，迫切需要制定專門法律。目前，我國尚缺乏土壤污染防治的專門法律，部分措施分散規(guī)定在有關(guān)環(huán)境保護(hù)、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品(8.810,0.10, 1.15%)質(zhì)量安全等法律中。土壤污染防治的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，要求不明確，責(zé)任不清晰，監(jiān)管部門缺少有效的法律依據(jù)。

其次，土壤污染防治法律責(zé)任尚不明確，亟待確立責(zé)任體系。由于土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長等特點(diǎn)，加之歷史遺留問題多，土壤污染防治的法律責(zé)任不明確，責(zé)任追究和費(fèi)用追償制度尚未形成。

第三，土壤污染防治工作薄弱，需要專門立法予以系統(tǒng)規(guī)范。目前大多數(shù)地區(qū)尚未科學(xué)系統(tǒng)地開展土壤污染防治工作。

中科院南京分院院長周健民對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，“土壤污染治理面臨兩大挑戰(zhàn)：一是土壤污染的底數(shù)不清，我們還沒建立起詳細(xì)而完整的地塊污染數(shù)據(jù)庫；二是無論地方政府還是土壤修復(fù)企業(yè)對土壤修復(fù)的認(rèn)識(shí)還沒有完全到位，它們還不理解為何土壤修復(fù)要這么久要花這么多錢?！?/span>

污染狀況如何監(jiān)測？

在土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系上，草案提出每十年組織一次土壤污染環(huán)境狀況普查。

早在2005年至2013年，環(huán)保部會(huì)同國土資源部開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，初步掌握了全國土壤污染的宏觀總體情況。2014年4月，環(huán)保部公開了調(diào)查結(jié)果。

結(jié)果顯示，全國土壤總超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。

2016年出臺(tái)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確提出要對土壤污染環(huán)境狀況進(jìn)一步詳查。

環(huán)保部土壤環(huán)境管理司司長邱啟文解釋，土壤污染詳查是在已有調(diào)查基礎(chǔ)上進(jìn)行的。在第一次調(diào)查中，主要是一次“普查”，涉及630萬平方公里，是普遍的網(wǎng)格性的布點(diǎn)，其中耕地按8000m×8000m網(wǎng)格、草地按32000m×32000m網(wǎng)格布點(diǎn)。

而本次“詳查”當(dāng)中，農(nóng)用地詳查重點(diǎn)區(qū)域借助500m×500m網(wǎng)格布點(diǎn)，一般區(qū)域借助1000m×1000m網(wǎng)格布點(diǎn)，精度大大提高。

根據(jù)環(huán)保部的安排，2018年底前，要摸清農(nóng)用地污染的狀況、面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，掌握重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)中的污染地塊的面積、分布及其風(fēng)險(xiǎn)情況；到2020年完成全國土壤污染狀況詳查。

王鳳春解釋，草案對土壤污染詳查的周期設(shè)置，主要是考慮到土壤環(huán)境質(zhì)量的變化相對緩慢，很難發(fā)生突變，所以選擇了10年這樣一個(gè)相對適中的周期，不過，這在起草過程中有一些不同意見。

同時(shí)，為了彌補(bǔ)普查時(shí)間跨度較大的不足，草案還規(guī)定了國家實(shí)行土壤污染狀況監(jiān)測制度。

根據(jù)環(huán)保部的介紹，目前已確定2萬個(gè)左右的國控土壤污染監(jiān)測基礎(chǔ)點(diǎn)位布設(shè)，覆蓋全國99%的縣、98%的土壤類型，88%的糧食主產(chǎn)區(qū)，國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)已初步建成。

防治基金如何保障？

在土壤污染防治的原則上，草案明確規(guī)定堅(jiān)持預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，分類管理，風(fēng)險(xiǎn)管控，污染擔(dān)責(zé)，公眾參與。

邱啟文解釋，土壤污染防治的核心是管控風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)有三個(gè)要素，一個(gè)是污染源，一個(gè)是途徑，就是暴露途徑；還有就是受體，就是保護(hù)對象（人、農(nóng)作物）。

“對土壤污染來講，治理和修復(fù)是把源搞干凈，但是不能僅僅局限于在源上，還要關(guān)注怎么切斷暴露途徑，怎么根據(jù)保護(hù)的目標(biāo)來合理確定策略。”邱啟文分析。

例如，農(nóng)用地污染，可以通過農(nóng)藝調(diào)控，替代種植，還有種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，退耕還林還草等措施，有效實(shí)現(xiàn)土壤的安全利用，防控風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)產(chǎn)品安全。還有，要采取一些監(jiān)測措施，監(jiān)控污染地塊周邊的地下水。通過地下水的監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)污染擴(kuò)散的情況，馬上采取一些措施。

為此，草案根據(jù)不同類型土地的特點(diǎn)，分設(shè)專章規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，設(shè)置了不同的制度和措施。

在土壤污染防治資金方面，草案提出了三個(gè)渠道：一是規(guī)定國家采取有利于土壤污染防治的財(cái)政、稅收、價(jià)格、金融等經(jīng)濟(jì)政策和措施，鼓勵(lì)企業(yè)以市場運(yùn)作方式參與土壤污染防治；二是各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)安排必要的資金用于土壤污染防治工作，加強(qiáng)績效管理，確保資金使用的效益；三是國家建立土壤污染防治基金制度，設(shè)立中央和省級(jí)土壤污染防治基金。

其中，土壤污染防治基金主要用于農(nóng)用地土壤污染治理和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無法認(rèn)定或者消亡的土壤污染治理以及政府規(guī)定的其他事項(xiàng)。

對土壤污染防治法制定實(shí)施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定或者消亡的污染地塊，土地使用權(quán)人實(shí)際承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。