政策解讀

從2015年開始實施的《水污染防治行動計劃》已經進展過半。2018年6月，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，又明確提出“著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”。近日，針對2018年城市黑臭水體整治環(huán)境保護專項行動期間發(fā)現的問題，生態(tài)環(huán)境部向19個城市人民政府下發(fā)督辦函。

當前水污染防治形勢進展如何?打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)面臨哪些突出問題和挑戰(zhàn)?圍繞以上問題，中國經濟時報記者專訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室主任、研究員陳健鵬。

水污染防治形勢嚴峻

記者：當前，你如何看待我國的水污染防治形勢?

陳健鵬：從水污染防治總體形勢來看，水環(huán)境質量處在“穩(wěn)中向好”的階段。“十一五”以來，地表水環(huán)境質量已經開始逐步改善。從監(jiān)測斷面和評價的長度比例來看，優(yōu)良水質占比自“十一五”以后逐步提高。湖泊、水庫富營養(yǎng)化的狀況得到改善。近岸水域海水污染形勢開始好轉。但是，地下水質量惡化的態(tài)勢尚未得到遏制。

從污染源構成及主要水污染物排放趨勢來看，環(huán)境統(tǒng)計數據表明，1999年，我國生活源廢水排放量首次超過工業(yè)廢水排放，隨后維持該態(tài)勢。“十一五”期間工業(yè)源廢水排放已進入下降階段，而生活源廢水排放量仍處在上升階段。廢水中化學需氧量(COD)、氨氮先后在“十一五”“十二五”期間達峰。需要強調一下農業(yè)污染問題。第一次全國污染源普查顯示，2007年農業(yè)源COD、總氮、總磷占一半左右。此后，“十二五”期間農業(yè)源水污染物納入到環(huán)境統(tǒng)計中。2011年之后的環(huán)境統(tǒng)計數據表明，總氮、總磷處在高位。農業(yè)面源污染問題越來越受到重視。隨著農業(yè)政策目標的調整，2015年左右，我國化肥使用量已經達峰，但是，結合國際經驗，我們預判，化肥使用量在相當長時期會處在平臺期。而隨著生活源、工業(yè)源水污染物的進一步削減，農業(yè)源水污染物占比還會逐步提高。

從水污染治理市場的發(fā)展來看，2000年之后污水處理市場快速發(fā)展，“十一五”“十二五”是我國城市污水處理廠大建設的時期。隨著《水污染防治行動計劃》的實施，我國污水處理市場發(fā)展進入新階段。污水處理市場已經從大中城市發(fā)展到中小城市和農村地區(qū)。當前，農村地區(qū)生活污水處理已經成為重點和熱點。污水處理市場規(guī)模也快速擴張。

記者：水污染治理的重點領域有哪些?各領域減排形勢和主要問題是什么?

陳健鵬：水污染防治的重點領域主要是市政污水處理、工業(yè)園區(qū)污水處理、村鎮(zhèn)生活污水、農業(yè)面源污染等重點領域。

城市污水治理領域。城市黑臭水體治理是難點問題，其成因復雜、治理難度大。從原因來看，既有工業(yè)點源排放、散亂污企業(yè)偷排、農業(yè)面源，也有控源截污不到位、城鎮(zhèn)污水管網不配套、歷史欠賬多等多方面的原因。在我們的相關調研中，地方普遍反映城鎮(zhèn)污水管網歷史欠賬多，亟待加強投入。此外，市政污水處理后產生的污泥處理率低，需要高度關注。

工業(yè)污水處理領域。工業(yè)園區(qū)污水處理領域。《水污染防治行動計劃》要求“2017年底前，工業(yè)集聚區(qū)應按規(guī)定建成污水集中處理設施，并安裝自動在線監(jiān)控裝置”。根據原環(huán)境保護部掌握的情況，這一目標沒有如期完成。

農村污水處理領域。農村污水處理率低，尚未建立系統(tǒng)性的有效模式。一方面，農村污水存在顯著的地域特征，存在分散、不穩(wěn)定等特點，處理難度大。另一方面，農村地區(qū)污水處理付費機制難以建立，難以保障污水處理設施運行的可持續(xù)性。從調研了解的情況，在大的范圍上，農村地區(qū)污水處理問題尚未破題。

農業(yè)面源污染將長期處在高位。我國是全球化肥使用量最高的國家，化肥使用強度遠超國際平均水平以及主要發(fā)達國家。不同于工業(yè)污染源的末端治理，削減面源污染的關鍵環(huán)節(jié)在前端的減量化，這需要農業(yè)部門通過調整糧食政策、化肥補貼政策、有機肥替代、測土配方等舉措多管齊下，不過這需要一個長期過程。此外，農村畜禽養(yǎng)殖污染防治形勢嚴峻。前期畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定執(zhí)行過程中在畜禽種類、養(yǎng)殖規(guī)模、范圍界定等方面也存在一些問題。而畜禽污染防治技術或模式也有待進一步探索。

政府監(jiān)管在治理體系中處于核心地位

記者：水污染治理領域是環(huán)境污染第三方治理參與程度較深、市場化程度比較高的領域，比如PPP模式在這個領域發(fā)展很快，也存在一些問題，請問如何構建水污染治理體系?

陳健鵬：黨的十九大報告明確提出“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。需要強調的是，構建多元化的水污染治理體系，包括社會性監(jiān)管和經濟性監(jiān)管的政府監(jiān)管處于核心位置。一方面，環(huán)境監(jiān)管產生對環(huán)境服務市場的需求。隨著環(huán)境監(jiān)管嚴格度、有效性的提高，對環(huán)境服務市場需求也不斷深化。另一方面，市政污水處理屬于公用事業(yè)，具有典型的公益屬性和自然壟斷性，對該領域的市場監(jiān)管對于規(guī)范水污染處理市場健康發(fā)展不可或缺。從國際經驗和理論來看，對該領域的監(jiān)管是難點和熱點問題。

第一，進一步加強環(huán)境監(jiān)管，促進排污單位、集中式污水處理設施提高環(huán)境合規(guī)水平。通過環(huán)保督察、涉水專項督查推動各級環(huán)境監(jiān)管加強對排污單位、集中式污水處理設施常態(tài)化監(jiān)管。

第二，要進一步明晰相關主體的責任，提高水污染治理體系的可問責性。以環(huán)保督察制度和河長制為抓手，進一步夯實環(huán)境監(jiān)管機構、相關部門涉及水污染防治的責任體系和問責機制。與此同時，要進一步明確排污單位和第三方污染治理企業(yè)的法律責任。

第三，加強對水污染治理市場的監(jiān)管，規(guī)范并引導污水處理市場健康發(fā)展問題。這是經濟性監(jiān)管的范疇，特別是市政污水處理領域，面臨典型的公用事業(yè)監(jiān)管問題。因此，應建立并完善市場準入、招投標機制、定價機制及反不正當競爭機制。規(guī)范并引導污水處理市場健康發(fā)展，糾正前一階段出現的低價中標等問題，避免行業(yè)惡性競爭。此外，應特別注意規(guī)范污水治理領域的PPP項目。

記者：當前，從完善水污染治理的政策角度，有哪些具體問題特別值得關注，需要從哪些方面著力?

陳健鵬：首先，進一步完善污水處理收費機制。調整城市污水處理收費標準，使之可以覆蓋污水、污泥處理成本并保障運營單位獲得合理收益。積極探索農村居民污水處理收費機制，探索多元化的污水處理經費保障機制，建立長效運行機制。

其次，合理制定污水排放標準。城鎮(zhèn)污水廠提標改造是當前爭議較大的一個問題。我們認為，要合理制定市政水污染處理標準，統(tǒng)籌考慮標準的經濟性、成本收益以及對水環(huán)境質量改善的貢獻。對于農村地區(qū)，要堅持因地制宜的基本原則，對污水排放標準、技術路線和商業(yè)模式避免“一刀切”。

最后，補齊污水處理、管網等相關基礎設施短板。著力解決市政公用管網配套不足、長期超負荷運行、管網老化、雨污混流等突出問題。要加快污泥處理設施建設。